На недавнем заседании Клуба политологов этот вопрос обсуждали представители муниципалитетов и городского округа, исполнительной власти и представительной, местной и государственной. В апреле в Госдуме пройдут слушания по вопросам местного самоуправления. Депутаты ждут предложений с мест. Рязанское экспертное сообщество высказало готовность такие предложения сформулировать. Но прежде надо выслушать практиков – тех, кто работает на уровне местного самоуправления.
Министр по делам территориальных образований и общественных объединений области Антон Астафьев предложил не растекаться мыслью по древу, а сосредоточиться на нескольких вполне конкретных вопросах. Что делать с полномочиями местной власти, которых накопилось значительно больше, чем финансовых средств на их обеспечение? Сохранять ли сложившуюся фактически двухуровневую систему местного самоуправления: муниципальное образование – сельское поселение? Как обеспечить имеющиеся полномочия местной власти финансами? По поводу любого из поставленных вопросов можно написать диссертацию, и не одну. Но мы на такие высоты замахиваться не будем, пойдем другим путем – расскажем о прозвучавших предложениях.
Барьеры – административные и не очень
Василий Михайлович Фомин руководит Шиловским районом 26 лет, недавно вновь был избран главой района. Кроме того, он возглавляет Совет муниципальных образований области. Так что наслышан о проблемах не только своего муниципального образования.
Его особенно волнует сложившееся несовпадение административно-территориального деления и представительства федеральных органов власти на конкретной территории. Хотите примеры? Пожалуйста. В Шилове – военкомат для Шиловского и Путятинского районов, а отделение полиции – Шиловского и Чучковского районов, какие-то другие структуры располагаются в Шилове и обслуживают жителей Шиловского, Путятинского и Сараевского районов. Куда обращаться жителям районов за теми или иными муниципальными услугами? Зачастую людям приходится ездить по трем, а то и четырем разным районам, чтобы попасть в полицию, налоговую службу, банк или военкомат. Понятно, что сельское население не растет, а сокращается, и у каждой службы свои нормативы, но сколько неудобств эти нюансы создают для местных жителей. Нельзя ли привести все к какому-то одному, понятному всем знаменателю?
По-разному у нас в разных муниципальных образованиях формируется представительная власть. Где-то, как в Шиловском районе, депутаты избираются всеобщим голосованием, так же, как и в сельских поселениях. Где-то есть другой опыт: депутаты сельских поселений после всеобщих выборов все вместе образуют районный или муниципальный представительный орган. Что удобнее? Василий Михайлович – сторонник второго из рассматриваемых способов. Совсем без депутатов на самом низовом уровне сельского поселения нельзя. Кто же разъяснит новые решения местной власти, донесет до людей ее проблемы и заботы? Сейчас ведь отделов агитации и пропаганды в районах нет, а районная власть не всегда успевает (а где-то и не умеет) разговаривать с теми, кого считает своим электоратом.
Самое главное, считается сегодня, не разговаривать с людьми, а эффективно управлять. А как это делать, когда денег на все не хватает? Главных источников дохода у местной власти сегодня два – земельный налог и налог на имущество физических лиц. Какое налогооблагаемое имущество у физических лиц на сельских территориях, можете себе представить. Да еще многие имеют льготы по уплате этого налога. Так что не самый собираемый налог получается. С земельным налогом – свои проблемы, о которых речь впереди. А вот подумайте, заинтересована ли местная власть при таких источниках дохода привлекать на территорию больших и щедрых инвесторов? Дипломатичный в суждениях Василий Михайлович Фомин признается: не очень.
Ему вторит глава администрации Пронского района Александр Шаститко и приводит пример: приходит в район инвестор с проектом на 50 миллиардов, строит предприятие, которое дает государству 4 миллиарда налогов, из них – только 20 миллионов приходит в местный бюджет. Наша налоговая система – своеобразная воронка, сначала широким потоком все налоги собираются снизу на государственный уровень, прежде всего федеральный, потом – более скромными порциями средства перераспределяются сверху вниз. Понятно, что это не от хорошей жизни, и «тучные» времена как-то быстро закончились. Но ведь полномочия государство вниз отдает щедрее, чем деньги. В Бюджетном кодексе записано, что расходные обязательства государства должны сопровождаться четко прописанными источниками и способами их обеспечения. Всегда ли так происходит? Деликатно заметим: не всегда.
Люди и деньги
В том же довольно благополучном по понятным причинам в финансовом отношении Пронском районе столкнулись вот с какой коллизией. Государство провело кадастровую оценку земель и тем самым, вроде бы, обеспечило бесперебойное поступление в местный бюджет предсказуемой суммы земельного налога. Ан нет. Предприятия, которые не согласны с кадастровой оценкой земли, подают иски в суд и добиваются снижения земельного налога в два, а то и в три раза. Вот и планируй в такой обстановке стабильное пополнение местного бюджета.
Греет сердце пронского главы предложение коллеги из соседнего региона, услышанное на одном из совещаний о проблемах финансового обеспечения МСУ: пусть существующие предприятия платят налоги, как и раньше, а детища новых инвестпроектов пусть поделятся прибылью с местным самоуправлением. Заманчивое предложение, но что-то мне подсказывает, что не жизнеспособное.
Кадровая проблема для местного самоуправления не менее актуальна, чем денежная. Судите сами: для того чтобы управлять в районе исполнительной властью, нужно обладать профессиональным опытом и высшим образованием, а вот для того чтобы осуществлять выборную представительную власть, ни опыт, ни высшее образование не обязательны. Чем занимаются местные депутаты и главы сельских поселений? Какие бы полномочия на них не навешивали, исполняют они только несколько из них: благоустройство, очистка дорог, выдача необходимых документов и справок гражданам, культурные и спортивные мероприятия, если для этого есть хоть какая-то база. Но и для исполнения этой работы толковых людей не хватает. Конечно, надо их обучать, надо их подбирать среди лучших, надо их беречь как зеницу ока.
Но приходится идти и другим путем: укрупняться. Не дело это – содержать аппарат в сельском поселении, где живет от 100 до 200 человек. Нет, содержать они его могут – на свои деньги. У государства на такие нерациональные расходы денег нет. Пронский район через процесс укрупнения поселений прошел, на 32 тысячи жителей в районе 8 поселений. В Шиловском районе на 40 тысяч жителей – 16 поселений. В.М. Фомин считает, что многовато. Но подчас людям трудно объяснить, почему местная власть уходит из их населенного пункта в другой, менее доступный. Как бы хорошо было – решили в районе и сократились. А тут приходится с людьми работать, разъяснять, обещать и выполнять обещания. Все это непросто.
В Рыбновском районе шесть лет назад укрупнять поселения не решились. Приходится заниматься этим сейчас. Об этом рассказывает начальник правового управления администрации Александр Сергеев. Сегодня в районе 21 сельское поселение, есть и такие, где меньше 100 человек проживает. Пока речь идет о слиянии двух из них – Вакина и Федякина. Причем в данном случае финансово несостоятельное поселение присоединяется к куда более перспективному. Это должно дать эффект. Но получатся ли и в будущем столь удачные мезальянсы. Район – вытянутый вдоль границы с Московской областью, образовать в нем 12 поселений из 21-го, да еще и так, чтобы обеспечить шаговую доступность власти, будет непросто. Но другого пути нет. Опять-таки потому, что мы не настолько богаты, чтобы содержать много сельских поселений.
Городские цветы
Городских поселений у нас в области четыре. Но если говорить всерьез, как умеет высказываться политолог Александр Семенов, речь можно вести только об одном – городе Рязани. Областной центр – это ведь тоже муниципалитет. Депутат Рязанской городской Думы Евгений Зызин рассказывает о том, что вместо прежних четырех городских районов в Рязани придумали советы территорий. Их по числу избирательных округов – 20. В каждом по 2 депутата гордумы и масса активных граждан, которые обсуждают и решают массу насущных вопросов – от строительства детских площадок и посадки клумб во дворах до… Здесь напрашивается многоточие потому, что полномочия советов территорий четко не прописаны. Приняли недавно план проведения капитального ремонта многоквартирных домов города, а с территориями не посоветовались. Много несуразностей обнаружено в этом плане. А почему бы не подтянуть к этим советам и участковых работников полиции, и родительские комитеты школ, и спортивную общественность. Многое можно сделать, но нужны четкие полномочия, четкий функционал, как принято теперь выражаться.
Участники состоявшегося разговора – реалисты. Потому и не намерены ломать известный 131-й закон о местном самоуправлении через коленку. Но наполнить его обновленным содержанием все же придется, если уже и Президент В. Путин на это всячески намекает. И говорит, между прочим, о том, что ждет предложений от муниципалов. Так что надо их формулировать.