Осуществляя надзор за исполнением законодательства в указанной сфере отношений, государственные земельные инспектора выявляют многочисленные нарушения. Можно привести немало примеров использования не по назначению земель населенных пунктов. Выявляются факты бездействия органов местного самоуправления, в частности, они крайне редко направляют в суды исковые заявления о принудительном изъятии земельных участков в связи с неиспользованием земельного участка в соответствии с целевым назначением.
Вместе с тем, в разрешении данной проблемы существует достаточно много пробелов в земельном законодательстве. Например, если в отношении землевладельцев, пользователей и арендаторов земельных участков, т.е. лиц, не являющихся собственниками земельных участков (ст. ст. 45 - 47 Земельного кодекса РФ), предусмотрена возможность прекращения их прав на землю при несоблюдении обязанностей по использованию и охране земельного участка в принудительном порядке по правилам ст. 54 Земельного кодекса РФ, то в отношении собственника земельного участка такой механизм в Земельном кодексе РФ не определен.
Собственники земельных участков в некоторых случаях также не исполняют свои обязанности и нарушают земельное законодательство. Поэтому в земельном и гражданском законодательстве предусматривается возможность принудительного прекращения права собственности на землю в случае нарушения земельного законодательства. Так, согласно ст. 44 Земельного кодекса РФ право собственности на земельный участок прекращается в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.
Следует отметить, что необходимость принятия мер для решения продовольственных и экологических проблем охраны сельскохозяйственных земель находит все большее понимание в обществе. Более того, некоторые из таких мер реализованы на законодательном уровне. Так Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» (далее — закон об обороте земель от 29 декабря 2010 г.) закрепляет комплекс мер, направленных на усиление и защиту земель сельскохозяйственного назначения от нецелевого нерационального использования, охраны особо ценных сельскохозяйственных угодий; существенное расширение законодательного регулирования в сфере законодательного обеспечения рационального использования и охраны земель, основанных на комплексном подходе к правовому регулированию возникающих при этом отношений; усиление государственного контроля и повышения эффективности мер ответственности за земельные правонарушения; совершенствование правового режима невостребованных земельных долей; упрощение процедуры формирования земельного участка с целью осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; расширение перечня правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению земельным участком, находящимся в долевой собственности.
Важным правовым фактором обеспечения стабильного оборота и организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны является правовой институт принудительного изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника и принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права безвозмездного срочного пользования земельным участком сельскохозяйственного назначения, права аренды такого земельного участка. Это действия государственных органов публично-правового характера, направленных на принудительное отчуждение права собственности на земельный участок у частного собственника или землепользования у землепользователя либо иных вещных прав на землю в порядке и на условиях, предусмотренных ГК РФ, ЗК РФ, законом об обороте земель.
Принудительное прекращение земельных прав допустимо с точки зрения ст. 10 ГК РФ, закрепившей недопустимость злоупотребления правом и отказ в защите такого права. Ст. ст. 284-285 ГК РФ закрепили следующие составы земельных правонарушений для собственника земельного участка, который не использует в течение трех лет земельный участок сельскохозяйственного назначения по целевому назначению для сельскохозяйственного производства или использует земельный участок с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством. В трехлетний период, в течение которого не используется земельный участок в соответствии с его целевым назначением, не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. Правонарушением ст. 285 ГК РФ признает использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением или его использование способами, приводящими к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.
Принудительному прекращению права собственности, права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права безвозмездного срочного пользования земельным участком за совершенное земельное правонарушение предшествует административная процедура по наложению на правонарушителя административного взыскания.
Законодательство о судебном принудительном порядке прекращения права собственности на земельный участок и лиц, не являющихся его собственниками, допускает предварительную проверку факта земельного правонарушения и принятие обязательных для исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства; предписаний об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий; составление протокола об административных правонарушениях (в случае обнаружения нарушений); проведение административного расследования; рассмотрение дела об административном правонарушении; вынесение соответствующих предупреждений и штрафов в отношении лиц, виновных в земельном правонарушении.
Статьями 284, 285 ГК РФ установлено, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом, а также в случае, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.
Статья 286 ГК РФ регулирует процедуру изъятия земельного участка у собственника по причине его ненадлежащего использования. Однако четкого порядка проведения процедур прекращения права собственности на землю в этих случаях не установлено.
Пробел в правовом регулировании указанного вопроса непосредственно отражается на эффективности использования земли.
Ведущий специалист-эксперт
государственного земельного надзора,
землеустройства и мониторинга земель,
геодезии и картографии Управления Росреестра
по Рязанской области
А.В. Геворгян